云隙随笔学习笔记 | 《置身事内：中国政府与经济发展》
前言
这篇笔记为阅读后的二次整理，因此就不按书中的结构次序了，我以第八章的总结作为主要脉络，学习记忆为主，顺便夹杂一些个人的理解和想法。
脉络
书的副标题是“中国政府与经济发展”，那么显然包含了两个主体。
其中，中国政府分为了中央政府与地方政府。
而经济发展的核心原则是优化资源配置，提高使用效率。
由于我国是以计划经济为起点，因此要在这个基础上提高经济效率，方案有二：
- 以中央政府为主，按功能划分许多部委，以部委为基本单位在全国范围内调动资源。竞争主要体现在中央设定目标和规划过程中部委之间的博弈（计划经济时期方案，沿袭苏联）
- 以地方政府为主，在设定经济发展目标之后，放权给地方政府，让它们发挥积极性，因地制宜，在实际工作中去竞争资源。这是一种自下而上的“块块”式的竞争模式
在改革开放以后，地方政府权力扩大，“属地管理”和“地方竞争”就构成了政府间竞争的基本模式（第一到四章）
地方政府竞争中的关键一环，是“以经济建设为中心”来评价地方主官，并将这种评价纳入升迁考核。各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。这种 “官场+市场” 体制，有三个特点：
- 第一，将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩。
- 第二，以市场竞争约束官员行为。
- 第三，当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。
但是，这种体制的竞争，与市场竞争区别很大：
- 第一，缺乏真正的淘汰机制。
- 第二，绝大多数市场竞争是“正和博弈”，而官员升迁则是“零和博弈”。
- 第三，市场和公司间的竞争一般是长期竞争，延续性很强。但地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。
作者在描述了这些困境之后，解释了政府的发展与转型。
“瓦格纳法则”，指国家越富裕，政府在国民经济中所占的比重也往往越大。
而要调整经济结构失衡，关键是将更多资源从政府和国企转到居民手中，在降低政府投资支出的同时加大其民生支出，也就是“生产投资型政府”向“服务型政府”转型。
但是地方政府的收入如何？这也是前几章在分析的问题。
此外，书中多次强调发展过程与发展目标不同。一方面不同国家的模式不同，另一方面同一个国家不同时期的方式也会不同。
第一章 事权划分
事权划分理解政府间资源分配的基础。
行政体系的几个特点
与经济发展密切相关的体制特点：
- 中央与地方的集权与分权（央地关系）
- 党和政府在经济层面上的重叠性
- 条块分割，多重领导。“层层复制”（中央的主要政治架构，即党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”）、条条（垂直部门关系）块块（横向区域政府）
- 上级领导与协调
- 官僚体系
权力运作都受到两种约束：
- 做事的能力，取决于掌握的资源。
- 做事的意愿，取决于各方的积极性和主动性。
事权划分三原则
目的：处理不同群体的利益差别与冲突。
1. 外部性和受益范围原则
“外部性”即人的行为影响到了别人。这个原则关注的是公共服务覆盖范围。
按照经典经济学的看法，政府的核心职能是提供公共物品和公共服务，比如国防和公园。这类物品一旦生产出来，大家都能用，用的人越多就越划算——因为建造和维护成本也分摊得越薄，这就是“规模经济”。但绝大部分公共物品只能服务有限人群。
以公共物品的规模经济和边界为切入点，也可以帮助理解中央和地方政府在分工上的一些差异。
影响公共服务效果的因素：
- 人口密度
- 地理条件
- 语言文化差异
处在行政交界（尤其是省交界处）的地区，经济发展普遍比较落后。
行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，尤其在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。
区域性整合由于城乡土地制度的差异导致了诸多矛盾。
2. 信息复杂性原则
信息与权利密切相关：所以上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。
信息复杂性和权力分配是个普遍性的问题。
从信息角度来看，所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。如果这种说不清的情况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。
因为信息复杂，不可信的信息比比皆是，而权力和责任又高度个人化，所以体制内的规章制度无法完全取代个人信任。
激励相容原则
激励相容：如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好。
政府内部不仅要求上下级间激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容。
在专业性强、标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理，更适配激励相容。
而工商局等面临双重领导的部门，都有一个根本的激励机制设计问题：到底谁是主要领导？工作应该向谁负责？
在计划经济时代，部门间没什么大的利益冲突，所以对干部进行意识形态教化相对有效，既能形成约束，也有利于交流和推进工作。但在市场经济改革之后，利益不仅大了，而且多元化了，部门之间、上下级之间的利益冲突时有发生。
激励相容原则首先要求明确地方的权利和责任。我国事权划分的一大特点是“属地管理”：一个地区谁主管谁负责，以行政区划为权责边界。
招商引资
招商引资不仅是招商局的部门职能，也是以经济建设为中心的地方政府的核心任务，是需要调动所有资源和手段去实现的目标。
招商 -> 需要工业/产业园区 -> 需要土地开发、产业规划、项目运作
这种“混合经济”体系是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式。
因此，不能脱离政府来谈经济，是理解中国经济的基本出发点。
第二章 财税与政府行为
而事权必然要求相应的财力支持，否则事情就办不好。所以从花钱的角度看，“事权与财力匹配”或者说“事权与支出责任匹配”这个原则，争议不大。但从预算收入的角度看，地方政府是否也应该有与事权相适应的收钱的权力，让“事权与财权匹配”，这个问题争议就大了。
1. 分税制改革
介绍这次改革的背景和过程，加深我们对央地关系的理解
- 1985—1993年 财政包干：国有向承包过渡，造成了“两个比重”不断降低：中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，而全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低（避免“鞭打快牛”、预算外收入避税）
- 1994年 分税制： 把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。同时分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩，省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。
- 2002年 所得税改革：将几乎所有企业的所得税都以中央地方六四分成
- 2018年 国税地税再次合并
分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革之前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。 中央采用了税收返还的方式（保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分）渐进收取。但也应运而生了突击征税这种有趣的现象。
分税制也从根本上改变了地方政府发展经济的模式。
2. 土地财政
分析改革对地方经济发展方式的影响，介绍地方政府为了应对财政压力而发展出的“土地财政”，这是理解城市化和债务问题的基础。
背景
给定税率的情况下，想要增加税收收入，要么靠扩大税源，要么靠加强征管。
地方政府在财政支出上向招商引资倾斜（如基础设施建设、企业补贴等），而民生支出（教育、医疗、环保等）相对不足。
2002年，中央提出“科学发展观”，要求“统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展”，要求更加重视民生支出。
税改又抽取了大量收入，地方开始土地财政。
介绍
我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅。
1998年，单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代的大幕拉开。同时，修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死了农村集体土地的非农建设通道，规定了农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。
2001年，招标拍卖大力推行之后，土地财政开始膨胀。
其中大部分税收的税基是土地的价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。
问题
- 地方政府的债务问题。土地的资本化运作，本质是把未来的收益抵押到今天去借钱。
- 资源的使用效率仍然不高。例如，土地资源和建设用地分配却很难优化，用地指标不能跨省流动到效率更高的地区。
早年问题不大，是因为工业化和城市化初期，传统农业生产率低，只要把农地变成工商业用地，农业变成工商业，效率就会大大提升。
但如今经济发展阶段变化，随着工业化的发展，市场竞争越来越激烈，技术要求越来越高，徒有大量建设用地指标作用不大。
3. 纵向不平衡与横向不平衡
分税制改革之后，造成了：
- 基层财政困难：财权层层上收，事权层层下压；三农问题；农业税；“乡财县管”和“省直管县”改革拉平多级行政管理体制
- 地区间不平等：中央转移支付（一般性与专款专用两种）；
第三章 政府投融资与债务
本章分析如何从土地财政变成“土地金融”。
1. 城投公司与土地金融
例如文旅、工业园区。
政府付费使用私营企业开发建设的基础设施（如产业园区），不算什么新鲜事。这种模式叫“政府和社会资本合作”（Public-Private Partnership, PPP）
2. 地方政府债务
地方盈利能力取决于土地价格，如果价格增长放缓，就会积累更多债务。
3. 腐败与反腐败
作者认为腐败特点有二：
- 腐败与经济增长并存。
- 腐败形式变化（双轨制和投机倒把 -> 国企改革 -> 土地开发）。
而腐败分为掠夺式和“官商勾连共同发财式”腐败。
第四章 工业化中的政府角色
理想的产业政策退出机制：
- 政策本身退出
- 低效企业破产退出
但是：
债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险； 地方政府也不愿企业（尤其是大企业）走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化；
政府产业引导基金
私募基金：限制了投资资格、募集方式和推出方式的基金。 公募基金：公众可以购买的基金。
第五章 城市化与不平衡
城市化带来了更多的不平衡，这一章将分析：
- 房价和土地供需间的关系，讨论高房价带来的日益沉重的居民债务负担
- 地区间发展不平衡，其根源之一在于土地和人口等生产要素流动受限，所以近年来在土地流转和户籍制度等方面的改革非常重要
- 我国经济发展过程中出现的贫富差距，这一现象也和房价以及要素市场改革有关
1. 房价与居民债务
欧美也有过自有住房率不断上升的阶段，并且由于得益于房价上涨的人越来越多，政府为了讨好选民也不愿让房价降低。
房地产常被称作“经济周期之母”，根源就在于其内在的供需矛盾：
- 一方面，银行可以通过按揭创造几乎无限的新购买力；
- 另一方面，不可再生的城市土地供给却有限。
这对矛盾常常会导致资产泡沫与破裂的周期循环，是金融和房地产不稳定的核心矛盾。而房地产不仅连接着银行，还连接着千家万户的财富和消费，因此影响很大。
房价上涨不仅会增加按揭债务负担，还会拉大贫富差距，进而刺激低收入人群举债消费，这一现象被称为“消费下渗”（trickle-down consumption）。
作者认为中国房价不会像美国房价金融危机那样突发，原因如下：
- 中国住房按揭首付比例30%，而美国0%，造成了银行的压力
- 住房按揭形成的信贷资产，没有被层层嵌套金融衍生品，在金融体系中来回翻滚，规模和风险被放大几十倍
- 由于资本账户管制，外国资金很少参与我国的住房市场
2. 不平衡与要素市场改革
2017年党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是自1981年党的十一届六中全会提出“我国所要解决的主要矛盾”（即人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾）以来，中央首次重新定义“主要矛盾”，说明经济政策的根本导向发生了变化。
这一部分强调了人口自由流动的重要性。
3. 经济发展与贫富差距
- 我国十几亿人在40年间摆脱了贫困，大大缩小了全世界70亿人之间的不平等
- 在经济快速增长过程中，虽然收入差距在拉大，但低收入人群的收入水平也在快速上升，社会对贫富差距的敏感度在一段时间之内没有那么高
- 在经济增长减速时，社会对不平等的容忍度会减弱，贫富差距更容易触发社会矛盾
“隧道效应”（tunnel effect），形容隧道中两条车道一动一静时，静的那条的焦虑和难耐。主要指代经济放缓时穷人比富人更加焦虑的心态。
另一个影响不平等容忍度的因素是人群的相似性。中国多数人群身份上是相似的，不存在人种、肤色、种姓等因素。
家庭观念也会影响对不平等的容忍度。
总的来说，贫富差距是一个波浪线的曲线，而非所谓的倒U型曲线（库兹涅茨曲线），因此未来的贫富差距变化不容易预测。
总结
我国的城市化大概可以分为三个阶段：
- 第一阶段是1994年之前，乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快
- 第二阶段是1994年分税制改革后，乡镇企业式微，农民工进城大潮形成。这个阶段的主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务
- 第三个阶段是党的十八大以后，随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从“土地”向“人”转移。
城市化和工业化互相作用。上述三个阶段背后的共同动力之一就是工业化。
在大规模城市化过程中，地方政府背上了沉重的债务。地价和房价飞涨，也让居民背上了沉重的债务。这些累积的债务为宏观经济和金融体系增加了很大风险。
第六章 债务与风险
债务负担重的家庭也面临至少三大风险：
- 债务缺乏弹性
- 收入变化弹性很大
- 第三个风险来自家庭支出的变动
2018年末，我国的债务总量达到了GDP的258%。近几年供给侧结构性改革中的诸多举措，尤其是“去产能”“去库存”“去杠杆”，都与债务问题和风险有关。
08年后，为应对巨大的外部冲击，我国迅速出台了“4万亿”计划，稳定了我国和世界经济，但同时也加剧了债务负担和产能过剩。
产能过剩可以从三个角度去理解：
- 生产效率下降。宏观上表现为GDP增速放缓，低于债务增速，所以宏观债务负担加重。
- 国际失衡。地方政府重视投资、生产和企业税收，相对忽视消费、民生和居民收入，造成经济结构失衡，分配体制偏向资本，劳动收入偏低，所以消费不足，必须向国外输出剩余产能。
- 产业升级。因为产能过剩，我国制造业竞争激烈，价格和成本不断降低，不仅冲击了外国的中低端制造业，也冲击了本国同行。
1. 债务与经济衰退
2. 债台为何高筑：欧美的教训
所以要理解债务的增长，首先要理解银行为什么会大量放贷。
全球金融自由化浪潮始于20世纪70年代布雷顿森林体系的解体。在布雷顿森林体系下，各国货币以固定比例与美元挂钩，美元则以固定比例与黄金挂钩。
而解体之后，银行危机出现的频率大幅增加。原因如下：
- 银行规模大、杠杆高。总资产 = 负债 + 自有资本，银行有着极高的杠杆率。
- 银行借钱短期流转，而贷款例如企业贷款往往长期，期限不匹配。
- 银行信贷大都和房地产有关，常常与土地和房产价值一同起落，放大经济波动。
- 银行风险会传导到其他金融部门。比如银行可以把各种按揭贷款打包成一个证券组合，卖给其他金融机构。如果银行借出去的钱转手就能打包卖给下家，那银行就不会在乎借钱的人是不是真的有能力还钱。
特里芬悖论的核心
特里芬悖论的核心在于，当一种货币被广泛地作为国际储备货币使用时，其发行国必须提供足够的货币供应以满足其他国家的储备需求。然而，这种持续的货币提供，尤其是通过运行贸易逆差来实现时，最终会削弱其他国家对该货币的信心，因为过度的货币提供和贸易逆差可能导致发行国的债务水平不断上升，进而引发对其货币价值的担忧。
对美元的影响
在布雷顿森林体系下，美元与黄金挂钩，并成为主要的国际储备货币。美国需要通过贸易逆差，向世界其他国家提供足够的美元，以满足它们对美元的需求。然而，这也意味着美国的黄金储备与外国持有的美元之间的比例会不断下降，从而削弱其他国家对美元兑换成黄金承诺的信心。这一矛盾最终导致了1971年美国结束了美元兑黄金的直接兑换，布雷顿森林体系的崩溃。
长期影响
特里芬悖论揭示了作为国际储备货币的货币所面临的固有矛盾，即需要不断提供足够的货币供应以支持全球贸易和金融体系，而这种供应又可能损害货币的价值和信誉。这一悖论至今对国际金融体系，特别是对美元的国际地位，仍有深远的影响。在当前的国际货币体系中，虽然美元仍然是主要的国际储备货币，但特里芬悖论引发的问题，如美国持续的贸易逆差、债务积累以及对其他货币可能崛起挑战美元霸权的关注，仍然是国际经济讨论的热点。
3. 中国的债务与风险
企业债务的几个问题：
- 地方政府融资平台企业的债务，约占GDP的40%，资金主要投向基础设施，项目回报率很低
- “国进民退”现象。2008年以后，国有企业规模快速扩张，但效率比私营企业低，多占用的资金没有转化为同比例的新增收入，推升了整体债务负担（也包含了破产重组问题）。
- 房地产企业的债务问题（在购置土地环节，发达国家一般要求企业使用自有资本金，而我国允许房企借钱“买地”，这就刺激了房企竞相抬高地价和储备土地。储备的土地又可以作为抵押去撬动更多借贷资金，进而储备更多土地，所以房企规模和债务都越滚越大）。
总体看来，我国企业债务负担较重，应对风险的能力受限。若遭遇重大外部冲击，就可能面临债务违约风险。而企业裁员甚至倒闭，会降低居民收入，加大居民的风险，也加大其债主银行的风险。
中国的债权人主要是银行，不仅发放贷款，也持有大多数债券。上文讨论的欧美银行业的很多风险点，同样适用于我国。 银行偏爱以土地和房产为抵押物的贷款。
4. 化解债务风险
任何国家的债务问题，解决方案都可以分成两个部分：一是偿还已有债务；二是遏制新增债务，改革滋生债务的政治、经济环境。
偿还已有债务
所以偿债过程很痛苦，还有可能陷入经济衰退。相比之下，增发货币也能缓解债务负担，似乎还不那么痛苦，因为没有明显的利益受损方，实施起来阻力也小。
增发货币的方式大概有三类：
- 增发货币来降低利率。08年之前的常见做法。低利率既能减少利息支出，也能刺激投资和消费，提振经济。若经济增长、实际收入增加，就可以减轻债务负担。就算实际收入不增加，增发货币也能维持稳定温和的通货膨胀，随着物价上涨和时间推移，债务负担也会减轻，因为欠的债慢慢也就不值钱了。
- 量化宽松，即央行增发货币来买入各类资产，把货币注入经济，这是金融危机后发达国家的主流做法。等于将其它部门的负债转移到了央行，但是因为央行可以无限印钱，而其他部门只在还债没有增加支出，因此物价不会有压力，也不容易出现通货膨胀。主要问题是，资产泡沫化，以及增发的货币到不了穷人手中无法刺激消费，会拉大贫富差距。
- 债务货币化。政府加大财政支出去刺激经济，由财政部发债融资，央行直接印钱买过来，无需其他金融机构参与也无需支付利息，这便是所谓“赤字货币化”（用无利率的货币替代有利率的债务，以政府预算收支的数量代替金融市场的价格即利率来调节经济资源配置）。08年之后前两种方式基本到了尽头，从而催生出的新方案。
遏制新增债务
我国的债务问题是以出口和投资驱动的经济体系的产物。
最近几年围绕供给侧结构性改革所推行的一系列重大经济金融改革，包括严控房价上涨、“资管新规”、限制土地融资、债务置换、“反腐”、国企混改等，确实有效遏制了新增债务的增长，但是高度依赖负债和投资的发展模式还没有完成转型，因此限制债务虽限制了这种模式的运转，但并不会自动转化为更有效率的模式，于是经济增速下滑。
限制债务增长的另一项根本性措施是资本市场改革，改变以银行贷款为主的间接融资体系，拓展直接融资渠道，既降低债务负担，也提高资金使用效率。
第七章 国内国际失衡
“中国制造”下的问题：
- 内部经济结构失衡：重生产、重投资，相对轻民生、轻消费，导致与巨大的产能相比，国内消费不足，而消化不了的产品只能对外输出。
- 这就带来了第二个问题：国外需求的不稳定和贸易冲突。
本书介绍了我国地方政府推动经济发展的模式，从微观机制开始，到宏观现象结束。总结一下，这一模式有三大特点：
- 城市化过程中“重土地、轻人”（第五章）
- 招商引资竞争中“重规模、重扩张”（第五章）
- 经济结构上“重投资、重生产、轻消费”（本章）
这种模式，其优点是能快速扩大投资和对外贸易，利用全球化的契机拉动经济快速增长。 但缺点是经济结构失衡：
- 对内，资源向企业和政府转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期发展
- 对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突